Les fonctions de la politique économique 

Section 1- Liens entre théories économiques et politiques économiques

La politique économique insiste sur le fait que l’Etat doit intervenir, tant sur le plan des politiques de régulation (court terme) que sur le plan des politiques structurelles (long terme). Le débat théorique intervient à deux niveaux :

• la politique économique est-elle stabilisatrice ou déstabilisatrice ?
• la politique économique est-elle efficace ou inefficace ?

A- Dans la vision macroéconomique de Keynes : la politique économique est stabilisatrice, c’est elle qui permet de relancer l’activité économique. Cette qui permet économique vision a été contestée par les monétaristes (Friedman). Critique de la politique budgétaire keynésienne : les individus ne consomment pas en fonction de leur revenu courant, mais de leur revenu permanent.

L’effet multiplicateur n’est pas aussi stable. Ainsi une politique de relance pourrait avoir une influence retardée sur la consommation, l’effet pourrait se produire au mauvais moment. Critique de la politique monétaire, elle risque d’être à la source de l’inflation et donc de générer une instabilité accrue.

Le théorème d’Haavelmo (prix Nobel, 1989) est revenu sur l’effet multiplicateur du budget de l’Etat. Dans l’approche keynésienne, l’effet multiplicateur associé au déficit public financé par emprunt engendre un surplus de croissance. Le théorème d’Haavelmo indique qu'un budget équilibré n'est pas forcément neutre. Dans une situation de sous-emploi, un accroissement des dépenses publiques financé par une hausse des impôts de même valeur (donc sans déficit) a un effet positif sur la croissance économique.

B- La politique économique est inefficace : les politiques budgétaires n’ont pas les effets escomptés sur la croissance.

1- Effet d’éviction : l’investissement public évince l’investissement privé suite à la hausse des taux d’intérêt occasionné par le financement par emprunt.

2- Principe de l’équivalence ricardienne (Ricardo, Barro) : si le financement se fait par emprunt, cela implique que les individus anticipent que des impôts seront prélevés ultérieurement pour payer les intérêts et rembourser le capital, donc ils vont épargner davantage pour acquérir les titres émis par les pouvoirs publics. Leur richesse globale comme leur consommation est alors inchangée.

Si le financement est monétaire, les agents prévoient l'émission régulière de nouvelle monnaie, ils anticiperont rationnellement l'érosion de leurs encaisses par l'inflation et épargneront en prévision de cet investissement. Il n'y a donc aucun effet multiplicateur sur la demande globale possible.

3- Le modèle Mundell – Fleming soulève la question du rôle joué par la mobilité internationale du capital sous différents régimes de change. En situation de changes fixes, l’efficacité d’une politique de relance dépend de la mobilité internationale des capitaux. Lorsque ces derniers sont immobiles, la relance budgétaire est sans effet sur derniers sont immobiles, la relance budgétaire est sans effet sur l’activité réelle (en effet, si un pays augmente ses dépenses publiques, une partie de la relance part en importations, un déficit commercial apparaît, on assiste à une dépréciation du taux de change, la Banque Centrale doit alors intervenir pour soutenir la monnaie nationale, ce qui a pour effet de contracter la masse monétaire).

4- Dans les années 70, ce que l’on appelle communément les nouveaux classiques (Lucas, Barro) vont introduire l’hypothèse des anticipations rationnelles. Les agents économiques parviennent à intégrer dans leurs plans – grâce à leurs anticipations rationnelles

Cette question est actuellement débattue au sein des hautes instances monétaires. Pour influencer les marchés financiers et monétaires, les différents gouverneurs des Banques Centrales (BCE, Réserve Fédérale) doivent être à la fois crédibles et imprévisibles (une partie de leurs décisions doit échapper aux anticipations du marché).

5- La courbe de Laffer (Arthur Laffer) : établit une relation entre la pression fiscale (taux d’imposition, t) et les recettes fiscales (T). Lorsque le taux d’imposition s’accroît, les recettes fiscales augmentent pour atteindre un maximum (Tmax). Mais si le taux dépasse la valeur t*, les impôts perçus diminuent car l’effet désincitatif sur l’offre de travail (effet substitution) l’emporte sur l’effet de la hausse du niveau de taxation (effet revenu). La courbe de Laffer a ainsi la forme d’une cloche. Pour un taux d’imposition nul, les recettes fiscales sont inexistantes ; pour un taux d’imposition de 100%, les agents économiques cesseraient de travailler.

6- La Théorie du Public Choice de William Nordhaus (1975) : dans le contexte des années 70 et de l’arbitrage inflation – chômage, Nordhaus va chercher à prévoir quel type de politiques conjoncturelles seront choisies en s’appuyant sur le cycle électoral. Il note qu’à l’approche des élections, les gouvernements sont tentés de créer de l’inflation (pour faire baisser le niveau du chômage à court terme et remporter ainsi les élections) qu’ils combattent, ensuite. Nordhaus en conclut que les systèmes démocratiques vont choisir à long terme une politique de moindre chômage et de plus grande inflation que le niveau optimal.

7- La Théorie de l’incohérence temporelle de Kydland et Precott (1977) : souligne qu'un gouvernement, pour atteindre ses objectifs, procédera par surprise ou ne suivra pas au moment de la mise en œuvre de sa politique économique celle annoncée préalablement.

Si les autorités annoncent une politique monétaire rigoureuse, les agents économiques modèrent leurs revendications salariales et réclament des taux d'intérêt moins élevés anticipant une faible inflation. Mais une fois ces anticipations formées, le gouvernement peut mettre en œuvre une politique monétaire plus laxiste. L'inflation plus élevée diminue le salaire réel et devrait favoriser la création d'emplois. Cette stratégie est inefficace et coûteuse puisque, d'une part, l'effet sur l'emploi est transitoire (les agents puisque, part, l'emploi (les agents réévaluant leurs demandes d'augmentation de salaires) et, d'autre part, les agents intégreront par la suite la possibilité de ces surprises dans leurs anticipations et donc leurs revendications.

Une solution à cette incohérence temporelle est fournie par la délégation de la politique monétaire à une Banque Centrale Indépendante. Rogoff (1985) montre ainsi que l’adoption d’un banquier central conservateur (qui accorde un poids plus important que la société à la lutte contre l’inflation) permet de réduire le biais inflationniste de la politique monétaire, mais au prix d’une moins bonne stabilisation de l’activité.

Section II- Les fonctions de l’Etat

La typologie la plus souvent retenue pour décrire le rôle que joue l’Etat dans la vie économique repose sur les trois fonctions proposées par Richard Musgrave (The Theory of Public Finance, 1959) : allocation, stabilisation, distribution.

1- La fonction d’allocation

        A- L’optimum de Pareto

L’efficacité économique consiste à utiliser l’ensemble des ressources disponibles de façon à en tirer le maximum de satisfaction pour les individus. La théorie économique retient le critère d’efficacité proposé par Vildredo Pareto (1906).

L’allocation des ressources entre les différents emplois possibles est optimale quand on ne peut plus améliorer la satisfaction d’un individu sans détériorer celle d’au moins un autre.

B- Les défaillances de l’économie de marché

L’analyse économique reconnaît deux principaux types de situations où l’initiative privée et les échanges libres entre individus ne permettent pas d’assurer une allocation optimale des ressources au sens de Pareto et où l’intervention de l’Etat peut en revanche contribuer à une allocation plus efficace.

1. Les services collectifs purs : Un service collectif pur est un service consommé en même temps par tous les membres d’une communauté et pour lequel un producteur privé ne pourrait pas exclure les usagers qui ne veulent pas contribuer au financement du service.
2. Les externalités : On parle d’externalité quand les choix d’un individu ont des effets sur le bien être des autres individus qui ne peuvent être pris en compte dans les échanges marchands. Les dépenses de santé et d’éducation des individus induisent des effets externes positifs (des économies externes) pour la collectivité : le bien-être de chacun est amélioré par la productivité plus forte et le voisinage plus agréable associés aux investissements des autres dans leur santé et leur niveau d’éducation. La pollution et toutes les atteintes à l’environnement sont des exemples d’effets externes négatifs (déséconomies externes). 

Les individus déterminent leurs choix en fonction des coûts privés et des avantages privés qui leur sont associés ; ils ne tiennent pas compte des coûts et des avantages (sociaux) que leurs décisions impliquent pour la société. Il s’ensuit une production sous-optimale dans les activités générant des économies externes et une surproduction nuisible dans les activités entraînant des déséconomies externes : l’Etat doit alors intervenir pour renforcer les premières (santé, éducation, recherche) et pour freiner les secondes (pollution, nuisances).

2- La fonction de stabilisation

Les politiques de stabilisation tentent de réguler l’évolution des variables macro- économiques de façon à éviter ou à limiter les principaux déséquilibres susceptibles d’affecter l’économie nationale. En ce domaine, on retient les plus souvent quatre objectifs (le « carré magique » de Nicholas Kaldor) : croissance plein-emploi, stabilité des prix et équilibre extérieur.

A- La croissance : 

Mesurée par le pourcentage d’augmentation annuelle du produit intérieur brut (PIB), elle est censée constituer une amélioration du bien-être collectif. La croissance permet de développer l’emploi, le revenu national et le revenu par habitant (si la population croît moins vite que le PIB). La croissance de l’activité intérieure entraîne aussi des pressions à la hausse des prix (inflation) et stimule les importations (risque de déficit commercial). Cet objectif est donc compatible avec celui du plein-emploi mais entre en contradiction avec ceux de stabilité des prix et d’équilibre extérieur.

B- Le plein-emploi : 

Au sens large, le plein-emploi signifie une utilisation optimale des facteurs de production (travail et capital), c'est-à-dire un emploi qui permet d’en retirer la productivité la plus élevée possible. Plus souvent entendu dans le sens plus étroit de plein emploi de la main- d’œuvre. L’objectif consiste alors à réduire le chômage au chômage volontaire minimal nécessaire au bon fonctionnement du marché du travail (chômage « frictionnel » : délai de recherche d’information incompressible pour choisir le meilleur emploi alors même qu’il existe pour tous au moins un emploi correspondant à sa qualification).

C- La stabilité des prix : 

On mesure le taux d’inflation par le pourcentage de variation d’un indice du niveau général des prix (en général, un indice de prix à la consommation). Un minimum de hausse des prix paraît inéluctable dans une économie en croissance où s’exercent en permanence des pressions de la demande de biens et services. L’objectif de stabilité des prix vise donc un taux d’inflation non nul mais relativement faible (de 1 à 3%).

D- L’équilibre extérieur : 

On entend par là l’équilibre de la balance des paiements, compte qui retrace l’ensemble des paiements reçus, dus ou versés au reste du monde ; elle comporte trois composantes essentielles : paiements courants, mouvements de capitaux non monétaires et variation des réserves de changes du secteur bancaire ou officiel (Trésor public et banque centrale).

1- La balance des paiements courants (ou des transactions courantes) : retrace l’ensemble des échanges de biens, de services, de revenus avec le reste du monde. Elle inclut la balance commerciale (échanges de biens uniquement).

2- La balance des mouvements des capitaux non monétaires :  présente les mouvements de capitaux à long terme et les mouvements de capitaux à court terme des secteurs privé et non bancaire (secteurs qui n’ont pas le pouvoir de création monétaire) : prêts, emprunts, placements, investissements directs, effectués à l’étranger par des agents économiques nationaux, ou effectués dans le pays par des agents non résidents.

3- La variation des réserves de change : La balance globale des paiements est la somme des deux précédentes. Si elle est excédentaire, les agents non bancaires résidents reçoivent plus de paiements extérieurs qu’ils n’en versent à l’extérieur : cet excédent constitue donc une entrée nette de devises étrangères qui vient gonfler les comptes en devises détenus par les résidents ou qui est convertie en monnaie nationale (par les banques, le Trésor public ou la banque centrale). D’une façon ou d’une autre, cet excédent se retrouve dans les comptes du secteur bancaire ou officiel ; les statistiques le repèrent sous le poste « Mouvements de capitaux à court terme du secteur bancaire ou officiel » (ou encore « Variation de la position monétaire extérieure »). L’analyse macro-économique parle plutôt d’une augmentation des « réserves de change ». En sens inverse, un déficit de la balance globale se traduit par une sortie nette de devises et par une diminution des réserves de change.

        a- La contrainte extérieure à long terme : 

La contrainte d’équilibre joue surtout en cas de déficit. A court ou moyen terme, un pays peut compenser un déficit des transactions courantes par des emprunts de capitaux. Mais cela entraîne ensuite le remboursement des capitaux et des intérêts. La charge annuelle de remboursement (le service de la dette) contribue ainsi à de nouveaux déficits des paiements courants que l’on ne peut indéfiniment combler par des emprunts de capitaux étrangers, sous peine de mettre en doute, aux yeux des marchés financiers, la capacité du pays à générer un jour le revenu en devises nécessaires au remboursement de sa dette. A long terme, la contrainte extérieure est donc plus sévère qu’à court terme : le pays doit chercher l’équilibre de la balance des transactions courantes.

        b- La contrainte extérieure à court terme : 

Un déficit important de la balance des transactions courantes peut rendre les spéculateurs pessimistes sur l’évolution à venir de la balance globale et donc les conduit à anticiper une probable dévaluation du taux de change (un déficit de la balance globale des paiements a tendance à déprécier le taux de change). Ils spéculent donc immédiatement contre la monnaie nationale et peuvent contraindre le gouvernement à rechercher l’équilibre des paiements courants à court terme et non pas seulement à long terme.

3- La fonction de distribution

A- La distribution du revenu et de la richesse : 

L’Etat opère une redistribution directe entre les différents agents par des prélèvements obligatoires (cotisations sociales et impôts) et des transferts (aides, subventions, prestations sociales, etc). L’Etat opère aussi une redistribution indirecte dans l’exercice de ses fonctions d’allocation et de stabilisation. La répartition territoriale des équipements collectifs et des grands services publics modifie la répartition du bien-être dans la population. Il en va de même des politiques de stabilisation. Une relance de l’économie par la consommation peut se faire en priorité au bénéfice des salariés les plus défavorisés ; une relance par l’investissement peut en priorité améliorer les profits des entreprises. la fonction de distribution n’est donc pas séparable des autres fonctions de l’Etat.

B- Une fonction négligée faute d’un critère de justice : 

La fonction de distribution est très largement négligée par la théorie de la politique économique. Le critère d’optimum de Pareto peut-être appliqué aux fonctions étatiques d’allocation et de stabilisation, mais il ne permet pas d’évaluer la répartition du revenu et des richesses entre les individus : une situation où un seul individu accapare la totalité des richesses et des revenus est optimale au sens de Pareto ; il existe donc autant de situations optimales que d’individus! La distribution pose le problème de la justice, et il n’existe aucun critère de justice opérationnel et largement reconnu par la théorie économique.

Comme la fonction d’allocation va de soi pour la plupart des économistes et n’est que rarement au cœur du débat politique, la théorie et les enseignements de politique économique sont le plus souvent concentrés sur l’étude des politiques de stabilisation.

Section III- Les motivations des hommes politiques

1- La vision dominante des économistes

       a- La doctrine classique de la démocratie : 

Selon la doctrine classique, la démocratie est un système dans lequel le peuple souverain désigne des représentants dont l’action vise uniquement à exprimer la volonté du peuple. L’Etat n’est qu’un relais pratique qui autorise la mise en œuvre des politiques conformes au bien commun. Les hommes politiques sont un reflet passif des citoyens et sont motivés par la seule recherche de l’intérêt général. Le plus souvent de façon implicite, la théorie de la politique économique se réfère à cette vision de la démocratie.

        b- La fonction de bien-être social : 

Abram Bergson (1938) et Paul Anthony Samuelson (1947) ont tenté de formaliser le comportement de l’Etat comme la recherche du maximum de bien-être collectif. Dans la lignée de la philosophie utilitariste développée par Jeremy Bentham (1789), ils suggèrent que l’objectif des responsables de la politique économique consiste à maximiser une fonction de bien-être social, exprimée comme une somme pondérée des satisfactions de tous les individus composant la société. Implicitement ou explicitement, l’analyse dominante de la politique économique raisonne comme si les responsables politiques maximisaient une fonction- objectif de ce type. Mais son contenu précis et les pondérations applicables aux satisfactions individuelles ne peuvent s’appuyer sur aucune analyse scientifique.

       C- La liste de Jan Tinbergen :

Le livre de Jan Tinbergen (Techniques modernes de la politique économique, 1961) illustre assez la vision implicite de la plupart des analyses et des manuels de politique économique. Les principaux buts de l’Etat (les arguments de la fonction de bien-être social) peuvent, selon Tinbergen, être listés ainsi : la paix internationale, le bien-être matériel (dépense réelle maximale par tête, avec plein emploi et équilibre monétaire), amélioration de la répartition des revenus, émancipation des groupes défavorisés, liberté individuelle compatible avec les autres buts ci-dessus.
La politique économique est alors définie comme la mise en œuvre raisonnée d’instruments en vue d’atteindre au mieux cet ensemble de buts.

2- L’Ecole des « Choix Publics » : 

        a- La critique de Joseph Schumpeter : 

Dans Capitalisme, socialisme et démocratie (1942), Schumpeter rejette la doctrine classique de la démocratie. Selon lui le bien commun n’existe pas et donc la volonté du peuple que les représentants sont censés suivre fidèlement est une illusion. Les citoyens sont en outre trop ignorants des affaires nationales pour qu’il soit raisonnable de fonder l’action publique sur les volontés du peuple. Schumpeter propose une autre définition de la démocratie : il s’agit simplement d’une méthode de sélection d’un gouvernement fondée sur la libre compétition des individus et des partis pour le pouvoir. La motivation des responsables politiques n’est pas la maximisation du bien-être collectif mais la conquête et l’exercice du pouvoir.

        b- La théorie économique de la démocratie : 

L’analyse de Schumpeter sert de prémices au développement de l’école des choix publics qui se propose d’appliquer les méthodes d’analyse habituelles de la théorie économique aux phénomènes politiques.

Les conséquences de l’analyse schumpétérienne pour la politique économique sont les suivantes:

• Les responsables de la politique économique sont rationnels au sens économique du terme, c'est-à-dire qu’ils agissent de façon cohérente en vue de maximiser leur satisfaction personnelle.
• Tous les objectifs habituellement assignés à la politique économique ne sont donc pas les vrais buts des responsables politiques. La croissance, l’emploi, la justice sociale, etc., ne sont que des objectifs intermédiaires poursuivis dans la mesure où ils contribuent au but réel : le pouvoir des leaders et des partis politiques.
• Les politiques mises en œuvre reflètent la demande des électeurs sur le « marché politique ».